经济学家史璐：公共产品价格形成机制的矛盾分析

公共产品是服务于公共利益的居民必需品，公共产品产业属于有关国计民生的基础和上游产业。公共产品涵盖公用事业和公益事业两大类。公用事业包括自来水、电力、燃气、成品油、公交运输、邮政通讯、高速公路等；公益事业包括教育、幼儿园、医药、景点门票、博物馆等。近年来公共产品价格呈现不断上涨的趋势，引起越来越广泛的关注。在我国公共产品实施政府定价。政府定价分为中央定价目录和地方定价目录，分别由国务院价格主管部门和省级价格主管部门会同相关部门制定，特别重要的产品价格由国务院批准。按照1998年实施的《价格法》第21条规定，政府定价的依据是“商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力。”

 

从现象层次上看，公共产品价格上涨是由于不可再生资源的稀缺性以及提供公共产品的企业或组织成本上升推动政府定价上涨，但其背后隐藏的却是公共产品价格形成机制的深层次矛盾。深层次矛盾使得公共产品价格形成机制产生制度性缺陷，最终导致“政府定价失灵”，公共产品价格失去约束。本文就深层次矛盾进行三个维度的理论分析，并提出相应政策建议。

 

一、彻底“纵向拆分”是公共产品价格形成机制的产业组织基础

 

（一）我国实践着“横向拆分”的逻辑

 

我国部分公共产品产业的拆分改革，不是把纵向一体化垄断企业的各个环节彻底拆分，而是把全国性纵向一体化垄断企业打散成区域性纵向一体化垄断企业，区域纵向一体化垄断企业互相渗透对方市场、横向竞争，再成长为全国性垄断企业。

 

以电信产业为例，从1994年联通进入开始，各大通讯网络各自为战，形成一个个纵向一体化的“孤岛”，各“孤岛”都试图以低水平重复建设的方式在全国范围进行扩张。例如在2001年到2008年期间，我国电信形成“5+1”格局的全国性网络，包括“中国电信、中国网通、中国移动、中国联通和中国铁通”5家和中国卫星通讯1家，还有中国吉通和小灵通这样的区域性网络。到2008年小灵通退市，电信业又合并成中国电信、中国联通和中国移动三张网络。

从1994年开始电信业分分合合的改革，由于固守“横向拆分”模式，最终陷入拆分困境：电信公司越多，重复建设的网络越多、恶性竞争越激烈，成本越虚高；把电信公司和重复建设的网络合并，却又强化了垄断势力，制定垄断高价。试想如果实现网络商和运营商彻底分离，网络是全国性的一张大网络，网络建设对全社会开放，各运营商租用网络竞争性地提供服务，不可能出现如此严重过剩的重复网络覆盖。这种重复建设的社会资源浪费最终会以“成本加合理利润”的政府定价方式，法定地转嫁到消费者身上；政府定价本身就是基于虚高的成本，必然导致政府定价失灵。

 

（二）纵向一体化拆分不彻底

以电力产业为例，2002年以“厂网分开、竞价上网”为标志实施电力体制拆分改革，原国家电力公司中剥离出输配电和售电业务，由国家电网公司一体化运行，各发电厂被划归 “五大发电集团”。

 

这是一种不彻底的纵向拆分方案。首先，输配电和售电没有拆分，使得国家电网公司成为独家买方垄断（采购发电厂上网电力）和独家卖方垄断（向消费者出售所输配的电力）；其次，电网还保留了部分发电资产，在近期又进入新能源发电领域；最后，五大发电集团和国家电网公司的分离是形式上的，无论产权还是高管人员都有着千丝万缕的联系，出现“拆而不分”的状态，导致电网作为独家买方挤压“五大集团”之外的发电企业。

 

不彻底拆分，使本应该是市场行为的“竞价上网”变成寻租行为，而国家电网的独家卖方垄断更是推高电价，整个产业运行的交易成本上升，资源使用效率下降、成本虚高。在石油产业也试图进行纵向拆分，引入民营加油站和民营炼油厂，但由于拆分不彻底，原有的市场势力可以轻易把新进入的民企挤压出局，最终导致整个产业运营成本上升。

 

（三）公益事业亟待纵向拆分改革

 

公益事业同样需要彻底纵向拆分。例如高校后勤政府定价收效不大，长期以来成为公众所诟病的话题，事实上这是高等教育和后勤产业一体化捆绑经营的必然结果。只要高校还继续办后勤，就会使得后勤产业的进入门槛等同于高等教育的进入门槛，使得本应该社会化、竞争性提供的大学生衣食住行成为垄断产业，必然造成高校后勤成本虚高。高校后勤和教育一体化经营，还会造成稀缺的教学资源低效率配置在生活服务上，推动教学成本上升，产生提高财政补贴和上调学费的压力。

 

医疗改革面临类似的问题，由于“医”和“药”一体化经营，使得相对竞争性的药品产销捆绑在高度行政垄断的医疗服务上。虽然近年采取了药品招标采购、药店的社会化经营等措施，但由于医、药一体化的机制存在，药价虚高、以药养医的问题并没有实质性突破。

二、国有资产管理和政府定价的关系需要理顺

 

十五大以来，我国国有经济经历了战略布局调整，实施政府定价的公共产品企业和组织，绝大部分归属国资委系统管理，成为中央和地方国企以及非经营性国有事业单位。政府定价的主体是国务院价格主管部门、省级价格主管部门和相关政府部门，与财政主管部门、国有资产管理部门共同隶属于政府。由此形成公共产品产业的所有权、经营权和定价权共同由政府支配，政府处于“既当运动员、又当裁判员”的角色。以保值增值、做大做强、增强对国民经济控制力为导向的国有资产管理，和政府定价产生系统性的冲突。企业或组织会以国有资产保值升值、股票市值和巨大的国有资产沉没成本作为“倒逼”政府定价的谈判筹码，价格主管部门的声音是弱小的。

 

对于整个公共产品价格形成机制来说，理顺国有资产管理和政府定价的关系成为当前非常棘手，而且带有根本性的问题，笔者认为应从以下三个方面突破：

 

（一）转变观念认识到合理的政府定价对于国有资产管理的重大意义

 

不能片面地认为政府定价越高，对国有资产越有利。从国民经济的全局着眼，辩证地看，把公共产品定价降低到合理水平对国有资产管理反而有更深远的意义：

 

1.提高国有资产质量。有效的政府定价可以模拟市场竞争、制造“鲶鱼效应”，有助于克服A-J效应、X-非效率等垄断企业弊病，从长期和根本上提高国有资产的资产质量水平和竞争力。扭曲的高定价反而会保护落后，例如电信业“小灵通”退出事件，折射出由于电信业政府定价虚高，使得“小灵通”这样的低技术企业得以生存，从整体上降低电信资产质量和竞争力。资产质量下降，最终会损害国有资产对国民经济的控制力和保值增值的能力。

 

2.有助于提高资本市场对国有资产的估值水平。有效的政府定价不仅意味着合理的公共产品价格，还包括稳定、透明的价格形成机制——政府定价的定价规则、调整周期、监督和申诉制度等等。这使得产业的运行处于透明的状态，投资者对于企业未来现金流收益的预期更加稳定。这些都有利于提高股权的估值水平，提升市盈率。如果政府定价不规范，投资者反而会认为定价随意性较大，企业未来收益具有不确定性，降低估值水平。

 

3.有助于实现国有资产管理的高层次目标。保值增值只是手段，国有资产管理的最终目的是为国民经济服务。和私人企业相区别，国有企业和组织服务于整个国家。合理的政府定价促进社会资源节约，促进民营经济的发展和居民消费增长，提高了整个国民经济效率。

 

（二）落实国有企业接受政府定价的社会责任

 

2009年5月起实施的《企业国有资产管理法》从立法的角度明确国有企业必须承担社会责任。应该进一步完善法规建设和制度建设，把接受政府定价作为生产公共产品国有企业的重要社会责任。

 

首先，需要在《企业国有资产管理法》实施细则以及相关行政规章中，明确以合理价格提供公共产品、消除垄断利润、不断降低成本和提高效率纳入国有企业社会责任。

 

其次，在公司章程上约定公司必须承担以合理价格提供公共产品的义务。这使得国有企业从根本上置于政府定价的框架之中。

 

最后，在国有资产的绩效考评体系上，引入国有资产经营的多元化目标和价值取向，以全国价格总水平为参照，将所提供的公共产品价格的绩效作为考核指标。

 

（三）完善公共产品特许经营权竞标制度

 

2004年5月我国实施《市政公用事业特许经营管理办法》，城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等公用事业实施特许经营权竞标转让，具有一定资质的民营和外资企业均可竞标。实际操作中，地方政府往往把原有国有企业股权或经营权高溢价出让，一次性打包提取未来垄断利润。

 

新进入的外资、民营企业高价收购来的股权或经营权成为企业的资产，该资产通过政府定价法定获取社会平均资产收益率。由于地方政府在拍卖经营权的时候，就已经把垄断利润资本化，虽然新进入的企业只获得社会平均利润，但此时的政府定价已经包括垄断利润。不仅如此，在这种博弈规则下，竞标企业由于有“投资获得法定利润”作为法律保障，对投标价格并不敏感，无论以多高的价格中标，其投标的付出都能够通过政府定价收回。

 

为改变“高投标价格推动政府定价上涨”这样的博弈格局，建议改善特许经营权的竞标方式：先确定特许经营期间公共产品价格，以此为约束条件进行经营权拍卖。例如拍卖城市供热的20年特许经营权，先确定基准年份的供热价格，然后要求未来供热价格涨幅不能超过消费者价格指数（CPI），竞标企业无论出多高的价格购买经营权，未来都必须遵守这样的政府定价。确定中标企业之后，还要强化履约担保机制，防止中标企业出现道德风险。

 

三、构建公共产品政府定价的制衡机制

 

政府定价是政府接受公众委托，充当谈判代言人和提供公共产品的企业或组织谈判，按照公众确认的价格制定规则，制定公共产品价格的政府行为。政府定价的有效性依赖于制衡机制的完善，包括法律制衡、行政制衡和舆论制衡。法律制衡指通过立法和司法限制受管制企业或组织的市场势力，约束政府定价的权力，建立公共产品政府定价的法定社会协商机制。行政制衡指行政体系内部的上下级工作指导和反馈，行政机构内部的分权（例如政监分离）以及行政申诉。舆论制衡以价格听证会为基础，新闻媒体发挥舆论监督作用，通过披露事实对不当的公共产品价格进行监督。

 

我国当前公共产品的价格制定是单纯的行政行为，法律制衡事实上处于真空阶段。在行政制衡方面，2002年2月实施《政府制定价格行为规则（试行）》， 修订后其正式规则发改委于2006年5月发布实施，该准则只是一般性地规定了公共产品价格制定的流程，行政制衡仅仅处于政府内部自我纠错范畴。由于法律制衡的缺失和行政制衡弱化，使得我国公共产品的政府定价缺乏应有的制衡。这导致公共产品价格形成这样一个社会多方参与的公共政策，变成政府的单方面行政行为，极容易形成“政企合谋”而造成政府定价被“俘获”。

 

未来构建公共产品政府定价的制衡机制从以下三个方面入手：

 

（一）完善《反垄断法》谋求公共产品政府定价的司法介入

 

发达国家在上世纪70年代全球放松管制浪潮之前，公共产品行业普遍豁免《反垄断法》而单独进行行业立法实施法定垄断，其价格由政府管制机构制定。我国当前采取的就是这种模式，公共产品的行业立法自上世纪90年代就开始了，例如1990年的《铁路法》、1995年的《电力法》等等，政府定价也一直实施。2008年8月实施的《反垄断法》延续这一思路，该法认可政府定价行为，不予干涉。该法第七条规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。”

 

随着放松管制的开展，成熟市场经济国家的公共产品产业逐步迎来《反垄断法》介入。例如德国在1998年修订了《反限制竞争法》，规定公用事业原则上适用于该法，只有供水行业可在一定程度上豁免。司法介入使得公共产品政府定价，不再是纯粹的行政行为，形成对政府定价行为的有力制衡。我国修订和完善《反垄断法》是长期目标，《反垄断法》赢得对公共产品产业的管辖权，将是一个长期历史过程，涉及到多方利益博弈和深刻变革。

 

（二）逐步完善政府定价的行政体制

 

首先需要通过政务公开等途径，使得公共产品定价的依据和行政程序完整向社会公布；其次推行政府定价的“政监分离”，改变当前我国公共产品价格制定、价格监查和价格处罚三项权力都集中于物价主管部门的状况，将价格决策权、执行权和处罚权分置；最后建立公共产品价格申诉机制，接受政府定价的企业或组织以及公众如果对政府定价有异议，可以通过一定行政程序向物价主管部门的上级机关或其主管机关申诉，并得到回复。

 

（三）完善价格听证会提高舆论监督的有效性

 

我国2001年试行《政府价格决策听证暂行办法》，开始实践价格听证会，后几经修订，到2008年12月发改委发布实施《政府制定价格听证办法》对听证会进一步规范。从2002年1月“2002年春节铁路票价上调听证会”以来，价格听证会10年的实践效果并不尽如人意，出现了组织工作不到位、黑箱操作、“听而不证”等现象，建议从以下三方面完善：

 

1.对消费者团体和专家团体进行职业化建设。由于消费者团体成员数量多、组织松散，具有天然的劣势，政府定价会系统地倾向于数量少、组织严密的垄断企业或组织。需要给与足够的激励才能够有人为消费者团体争取利益，可考虑由常设的非营利组织（例如专业消费者协会）雇用专职的经济、法律专家参与听证会，为公众争取有利的政府定价。

 

2.实行“公示”制度。听证会只是属于舆论监督范畴，并不具有强制力。按照《政府制定价格听证办法》规定，即使价格听证会无法通过，只需说明原因，听证意见可以不被采纳或者再次组织听证。由此，听证会并不是决策会，听证会的现实定位就是一个充分披露信息和表达意见的平台，作为舆论监督的基础。因此，引入公示制度把政府定价决策中多方利益集团的博弈过程，充分、透明地展示在公众面前，构建有效的舆论监督平台，成为价格听证会的重要使命。

 

需要公示的内容包括：听证会参会代表的选举办法和程序、与会者个人简历；价格调整的依据；价格主管部门决策的依据；各方投票的情况、再次听证的情况；价格主管部门对听证会不同意见的处置说明等等。

 

3.引入独立审计力量作为听证证据。企业或组织申报的价格调整材料须经第三方独立审计才能生效。可考虑引入专项审计，使公共产品价格的成本构成和定价依据有帐可查，而且以独立第三方审计机构的职业声誉为公共产品定价的财务真实性提供担保。这可在一定程度上增强听证会的监督约束力度。

 

作者简介：

史璐（1971.11—），男，汉族，河北省徐水县人，经济学博士，中央民族大学管理学院副教授、硕士生导师，研究方向为公共管理、政府管制、区域和城市经济。