集体何往？
中国董事局网消息：集体，是每一个中国人耳熟能详的词汇。它曾是中国农村最主要的经济组织形态，至今仍是农村土地的所有制形态。30多年来，改革渐入深水区，对集体所有制的改革也渐次突破。如今，决策者有意在全国范围推进集体资产股份合作制改革，让农民变为集体的“股东”。
9月29日，中央全面深化改革领导小组第五次会议已审议《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》，试点不久有望启动。中共中央总书记、国家主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平在会上强调，要积极发展农民股份合作制改革。
随着农村承包地、宅基地、集体建设用地的产权建设不断深入，在全国启动集体资产股份合作制改革无疑是个紧迫任务。改革的框架如何权衡和选择，势必牵一发而动全身。
路径曲折
对集体所有制的改革自上世纪70年代末已开始，虽中途不乏曲折和争议，但还权于民是主线，十八届三中全会并全面奠定了还权赋能的方针。
上世纪50年代对农村的社会主义改造中，土地等生产资料从农民私人所有、经历合作制，最终被收归于集体所有。学界和许多“三农”工作者对当时剥夺农民财产权的做法多有反思。而传统集体所有制下，产权模糊不清，土地产权权能也有许多限制。
集体所有权的对象，包括土地等资源性资产、物业厂房等经营性资产以及办公楼道路等非经营性资产。土地无疑是最重要的资产，主要包括“三块地”——农地、宅基地、集体建设用地。在全国多数地方，除农地、宅基地、林权，其余资产尚未量化确权。其中，集体建设用地是大头。
改革最初也是从土地突破。中国集体产权改革的最初发起者就是农民。1978年，安徽小岗村村民以立生死状之决心，以农地“包产到户”敲开了集体产权改革禁闭的大门。1980年在获中央政策肯定后，迅速在全国推开。到1983年初，全国农村已有93%的生产队实行了家庭联产承包责任制。生产效率大为提高之际，传统集体产权和集体经济的弊病得以被正视。
在上世纪八九十年代，农地是最被政策制定者关注的领域。30多年来，中国亦在农地产权建设上着墨颇多。决策者颇费苦心地选择了所有权和使用权分离、强化使用权的路径，并通过法律确认下来。为稳定产权，政策制定者将承包期不断延长，从1984年明确15年，到第二轮承包时延长到30年，2002年《土地承包法》从法律上确定承包期内“增人不增地，减人不减地”。2008年十七届三中全会进而提出保持现有承包关系稳定并“长久不变”。2007年《物权法》则明确农民土地承包经营权是一种用益物权，具有占有、使用、收益和流转权能。不过，承包经营权不能抵押、担保。继承权也缺乏明确安排。
上世纪90年代中期开始，因农民的另一项创造——由乡镇企业崛起引发的改制浪潮在苏南等集体经济发达地区大规模上演，其中也再度暴露出集体产权模糊不清、效率低下的弊病。股份合作制亦在乡镇企业改制中被广泛引入农村改革领域。通常的做法是，将现有集体企业资产折成股份，同时吸收企业经营者和职工投资入股，存量折股，增量扩股，通过职工资本的参股，使资本与劳动实现双重联合。如江苏宜兴，至1996年，5000多家企业改了3000多家，其中股份合作制1900多家，拍卖转私营1100多家。但股权分散、一人一票的股份合作制在经营上效率亦不高。2000年左右，苏南普遍开始“二次改制”。“二次改制”后，乡镇企业多公司化，或转为私人运营。以“苏南模式”终结为标志，经过改制，集体企业在全国多已不复存在。
同在上世纪90年代中后期，集体建设用地流转改革进入决策者视野。其中一个原因即乡镇企业破产或改制后，集体建设用地流转问题浮现出来。随着城市化不断推进，农民宅基地的问题也充分暴露。宅基地直至人民公社时期才被收归集体所有，但农民住房私人产权不变，最终形成保留至今的宅基地所有权属于集体、使用权属于农民、农房所有权属于农民“三权分离”的局面，农民对宅基地的财产权没有得到充分保障。虽然法律上亦将宅基地作为用益物权，但仅赋予农民对宅基地占有、使用的权利，没有收益权。由于资源约束，在城镇化地区，集体成员凭借成员资格从集体无偿分配宅基地的制度早已破产，宅基地也早已被农民自发地以法律不承认的方式投入城市建设。珠三角地区集体建设用地比重高达60%。
不过，与“怕乱”等顾虑有关，1998年修订的《土地管理法》不仅未将集体建设用地流转合法化，还规定集体土地不准流转用于非农建设。几经波折，征地等社会矛盾不断加剧，聚焦于农村改革的十七届三中全会提出在城镇建设用地范围外，允许农民参与开发经营非公益性项目。但此后政策并未落地。《土地管理法》第四次修订历经数年，至十八届三中全会前仍未出台。
从基层到基层
对那部分未确权给农民的集体资产，基层在实践中创造出搞股份合作制的做法。折股量化是基本模式。上世纪80年代末上海普陀区长征镇红旗村、闵行区虹桥镇虹五村等地就有尝试，浙江、江苏、广东、北京等多地亦有实践。最著名的地方实践当属广东佛山南海的“股田制”，成为学者们观察的样本。南海将农民土地承包经营权入股，开展股份合作，并将集约出的土地用作非农开发。不过，南海试验中，股份难以固化加剧股权福利化，社员更重视眼前利益，没有积累动力；股权无法突破社区封闭性流转，治理困境及效率瓶颈凸显。集体经济组织、村委会、党支部间职能不清，领导相互兼任，治理结构不完善，导致集体资产仍控制在村干部手里。2011年，南海开始实行政经分离的改革，并重新试图以家庭为单位，将农民的股权固化。
最近几年发起于上海松江的集体产权改革，其彻底性可作为全国改革的一个借鉴。在松江，从镇到村组，从集体控制的土地到物业到非经营性资产，已全部清算完毕并确权到人。
全国总体的改革则进展较慢。上海市农村经营管理站站长方志权曾引述有关数字称，2011年，全国有30个省份2.32万个村开展了产权制度改革，占全国总村数的3.8%。在此次试点方案研讨前，中央层面未作出总体安排。在2007年，农业部曾颁布一份试点指导意见，但并无明确的细则。
据财新记者了解，此前中央未全面推动的原因，在于矛盾尚未充分凸显。不过，近些年城郊集体建设用地、物业等资产大幅增值，情况发生巨大改变。中央巡视组在向北京反馈意见时，甚至专门提醒其注意都市村官“小官巨腐”。
至十八届三中全会启动全面改革前，中国农村集体产权改革行至中途，矛盾交织，景象复杂。农地两权分离的产权构架下，集体所有权未如设计者所愿隐化。矛盾常表现在征地过程中，村镇等地干部常以所有权代理人身份，凌驾于农民意志之上。从农地改革中还深刻反映出集体成员权与农民财产权的矛盾。虽然中央有意稳定承包关系，但对集体成员权的界定未制定明确法律法规，不少农民习惯于要求定期调整土地，农地产权归属模糊。集体建设用地和宅基地流转制度的改革则因利益牵涉颇广，改革阻力很大。
在当下进行全面的集体资产股份合作制改革，这在不少识者看来尤为重要，更因其与集体建设用地的赋权改革关系密切。在大量农村地区，最重要的一块未量化集体资产即集体建设用地。十八届三中全会后，经营性集体建设用地流转有望实质推进，只有有效完善集体资产管理，方能保证农民对集体建设用地的占有权、处置权、收益权。
对中国农村改革而言至为关键的集体产权改革，十八届三中全会已指明方向：保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。将农地承包权和经营权分离，赋予经营权抵押、担保权能。允许经营性集体建设用地入市，建立城乡统一的建设用地市场。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。对不动产进行统一确权登记。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。
推动、落实上述改革，也迫切需要决策者在理论、政策、法律上，对如何处理集体产权做出更系统回应，包括回应过去绕行或未明确的关键问题。譬如：集体成员资格是否明确固定下来？怎么界定？宅基地是否还要作为凭借集体成员身份才能获得的福利？要不要对其做彻底改革？是否在法律上确认股份合作制为集体产权的实现形式？股份合作制改革后，农民对股权拥有怎样的权能，可以打破原先集体成员边界流转吗？重重疑问下，集体的边界有待重新划定。尊重并及时汲取基层实践经验，有望赋予“集体”这一老概念以新的内涵。
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